girniy.ru 1



Тарасов И.Н. Реформа Совета Федерации в контексте демократического транзита




Раздел 5. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ТРАНЗИТОЛОГИЯ



УДК 32.001


Реформа Совета Федерации

в контексте демократического транзита


Тарасов И. Н.


В настоящее время в прессе и академических кругах обсуждается вопрос о необходимости реформы Совета Федерации (СФ). Реформа, в первую очередь, касается изменения порядка формирования верхней палаты российского парламента. Ныне существующий порядок формирования верхней палаты российского парламента неоднократно подвергался критике. Обсуждаемая ныне реформа ради реформы не представляет особой ценности. Будущая реформа верхней палаты может быть оправдана, если она будет направлена не только на формальную демократизацию порядка формирования палаты, но и политического режима в целом, повышение ответственности, профессионализма и эффективности российского парламента.

В России порядок формирования верхней палаты неоднократно менялся. Совет Федерации пережил несколько периодов своего развития (1993-1995 гг., 1995-2000 гг., с 2000 г). Согласно переходным положениям Конституции 1993 г. первый состав СФ избирался путем прямых выборов. В 1995 г. с окончанием срока полномочий СФ первого созыва изменился порядок формирования верхней палаты. Вместо прямых выборов сенаторов вводилась менее демократичная формула представительства региональных властей в полном соответствии с предписаниями статьи 95.2. Конституции страны. Конституция не называет конкретный способ формирования Совета Федерации. Это обстоятельство позволяет говорить о том, что в Конституции РФ нет оснований для противоречия выборности более общему понятию «формирование» верхней палаты. Однако есть основания говорить о «пробельности» действующей Конституции. В 1995 г. президент Б. Ельцин, в период, когда обсуждался вопрос об определении порядка формирования Совета Федерации, настаивал на антитезе выборности понятию «формирование». В результате в верхней палате парламента оказались главы исполнительной и законодательной власти субъектов федерации по должности. Такой порядок формирования Совета Федерации был предложен А. Чилингаровым и закреплен в федеральном законе от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации…» 1. Фактически, был нарушен принцип разделения властей, представительство населения регионов сменилось представительством региональной бюрократии, на практике верхняя палата превратилась в орган либбирования интересов отдельных региональных элит. Пятилетний опыт работы Совета Федерации в таком составе показал свою низкую эффективность 2.


Кроме того, изменение политической конъюнктуры, стремление Президента ограничить влияние региональных элит на ход политического процесса федерального уровня, способствовали проведению в жизнь очередной реформы СФ. Принятый в 2000 г. новый закон «О порядке формирования Совета Федерации…» заменил глав исполнительной власти регионов на их представителей. Члены СФ от органов законодательной власти регионов избираются региональными парламентами тайным голосованием в порядке, установленном их регламентами.

Председатель палаты С.М. Миронов, позитивно оценив результаты реформы 2000 г. 3, позднее высказывался за переход в перспективе к прямым выборам сенаторов. Действительно, институт представительства региональных властей выглядит менее легитимным, даже чем участие глав исполнительной и законодательной власти регионов. Если ранее, население, избирая депутатов местного парламента, губернатора или президента косвенно выбирало члена СФ, то теперь, сенатор, особенно, от исполнительной власти региона, не имеет ни какой электоральной связи с населением субъекта федерации. В отношении сенатора от законодательной власти субъекта федерации фактически сложилась двухступенчатая система выборов. Региональный парламент, депутаты которого избираются населением, при избрании сенатора превращается в коллегию выборщиков. Главная проблема ныне существующего порядка формирования верхней палаты – слабая легитимность регионального представительства. Легитимность является опосредованной.

В России, кроме того, нет четкого определения главы исполнительной власти региона. Таковыми воспринимаются президенты республик и губернаторы. Одновременно, во многих субъектах федерации введен пост председателя правительства. Часто посты губернатора и регионального премьера совмещены. В иных случаях, лица занимающие пост председателя правительства, как правило, назначаются президентом или губернатором. Такая ситуация порождает двусмысленность, если в конституции или уставе субъекта федерации нет четкого определения главы исполнительной власти региона. Кто должен назначать сенатора – губернатор, республиканский президент или глава регионального правительства?


Практика немотивированных отзывав сенаторов, фактически сделала их мандат императивным, что недопустимо в стране с демократическим политическим режимом. Мировой опыт свидетельствует, что императивный мандат члена законодательного органа свойственен недемократическим режимам и сегодня имеет место в таких государствах как КНДР, Беларусь и Куба. Не менее критично выглядит и персональный состав палаты. Значительная часть сенаторского корпуса представляет не интересы населения регионов или региональных властей, а корпоративные интересы высшей экономической элиты или отраслевого лобби. В первую очередь это касается сенаторов от исполнительной власти. Если ранее СФ, состоял из представителей региональной политической элиты, то сегодня фамилии многих сенаторов мало известны даже в представляемых ими субъектах Федерации. С точки зрения Кремля СФ представляет собой не былую «региональную фронду», а фронду корпоративно-отраслевых лоббистов, подчас менее лояльную к президенту и правительству, чем депутатский корпус Госдумы.

Сегодня все более актуальным становится вопрос о переходе к прямым выборам сенаторов в России. Сложность заключается в том, что переход к прямым выборам в СФ почти «с железной необходимостью» требует изменения статьи 95.2. Конституции России. При нынешнем «священном трепете» исполнительной власти и большей части законодателей по отношению к Конституции необходимо проявить немалую политическую волю, в первую очередь со стороны Президента, для осуществления данной реформы. С другой стороны, возникают оправданные опасения, что первое «покушение» на Конституцию вызовет волну разного рода поправок и изменений Основного закона, отдаляющих наше общество от консолидированной демократии 4. В этой ситуации лишь открытое общественное обсуждение, диалог различных политических сил могут обеспечить конструктивное решение вопроса о реформе Совета Федерации. Скептические оценки эффективности новой реформы Совета Федерации неправомерно переносятся на саму идею бикамерализма в России 5.


Большинство из возможных вариантов реформы связано с различными по глубине изменениями Конституции. В проекте, который обсуждался Думой в 1994 г., речь шла об избрании населением членов СФ из числа кандидатур, предложенных законодательной и исполнительной властью региона. Этот вариант в конечном итоге был признан не совместимым с установленными конституционными нормами 6. Возможно возвращение к опыту формирования СФ в 1993 г. путем прямых выборов на классической мажоритарной основе. В настоящий момент уже очевидна несостоятельность альтернативного проекта, обсуждавшегося в середине 90-х, связанного с диверсификацией порядка формирования верхней палаты Федерального Собрания. Закрепление процедуры отбора сенаторов в законодательстве субъекта федерации привело бы к ликвидации единой модели формирования СФ. После осуществления реформы 2000 г. данная альтернатива явно диссонирует современной парадигме отношений между федеральными и региональными органами власти.

Е.И. Колюшин выдвигает две альтернативных концепции реформирования Совета Федерации 7. Первая связана с превращением СФ в подлинно «верхнюю» палату, что влечет за собой «введение прямых выборов, резкое усиление полномочий СФ в законодательном процессе, радикальное изменение статуса членов, структуры и организации работы как "чистой" палаты парламента». Вторая предполагает «выведение СФ из состава федерального парламента, превращение его в самостоятельный федеральный орган государственной власти, который интегрирует участие субъектов в законодательстве и исполнении федеральных законов, решении других вопросов федерального значения, прежде всего по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов».

Однако перспективу может иметь лишь первая концепция, поскольку Конституции 1993 г. закрепляет статус Совета Федерации как палаты Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, - являющегося в свою очередь представительным и законодательным органом.


Обсуждаемые ныне варианты реформы верхней палаты представляют широкий спектр мнений по данному вопросу и варьируются от технической модернизации существующей модели до радикального изменения порядка формирования не только Совета Федерации, но и Государственной Думы. В настоящее время сформулировано несколько вариантов реформы:


  • усовершенствование действующего порядка формирования СФ;

  • возвращение к практике выборов 1993 г. прямым голосованием в многомандатных округах;

  • непрямые выборы по схеме, отличающейся от выборов депутатов Госдумы;

  • комбинированная система прямых и непрямых выборов по схеме «губернатор – сенатор»; второй сенатор избирается из состава депутатов регионального парламента;

  • смешанный порядок выборов и замещения по должности по схеме «губернатор – сенатор»; «спикер – сенатор по должности»;

  • комбинированная система прямых и непрямых выборов. Прямые выборы по мажоритарной системе с разным представительством регионов при сохранении существующего порядка избрания сенатора от законодательной власти региона;

  • прямые выборы по сложной схеме с разным представительством регионов;

  • прямые выборы – проект С.М. Миронова. Выборы по схеме «губернатор – сенатор», прямые выборы сенатора от законодательной власти региона одновременно с депутатами регионального парламента.

Большинство из этих подходов к реформированию верхней палаты федерального парламента были представлены в ходе работы международного семинара «Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций», который проводился в Москве 22-23 мая 2003 г. 8. В ближайшем будущем стоит ожидать появления еще большего числа проектов. Все же, представляется, что они будут в той или иной степени повторять существующие, хотя бы в основополагающих установках.

А.А. Вихарев считает, что существующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации вполне приемлем. «Он полностью отвечает представительной природе этого органа и направлен на то, чтобы члены Совета Федерации были связаны как с интересами регионов в целом, так и с интересами их властных органов. Принятый порядок соответствует конституционной конструкции образования Совета Федерации. О чем действительно следует вести речь, так это о качественном совершенствовании принятого законодательного регулирования формирования верхней палаты» 9. Конкретные предложения, направленные на повышение транспарентности процесса формирования СФ, сводятся к отказу от практики процедурного регулирования отбора сенаторов органами законодательной власти субъектов Федерации и выработки стандартных общероссийских положений. Четкой регламентации подлежат вопросы обязательной альтернативности отбора, количества кандидатов, кратности выдвижения, порядка обсуждения кандидатур, информационном сопровождении процесса. Данные предложения выглядят разумными, но явно недостаточными для решения ныне существующих проблем представительства в СФ. Прозрачность процедур еще не гарантирует их демократического характера. Предложения А.А. Вихарева носят технический характер, но не снимают слабость регионального представительства в СФ и не в состоянии снизить степень влияния отраслевого, корпоративного и регионального лобби. Сходные позиции занимает П.Ф. Ткаченко, которому действующая конституционно-правовая модель формирования Совета Федерации представляется вполне обоснованной, хотя и достаточно уникальной. Такой вывод он делает, сопоставляя отечественный и зарубежный опыт.


Точка зрения противников прямых выборов заключается в том, что порядок формирования палат парламент должен различаться, только в этом случае бикамерализм имеет смысл. По мнению А.С. Автономова члены «верхней» палаты всегда должны представлять население субъекта Федерации, в то время как депутаты «нижней» палаты (избранные как по пропорциональной, так и по мажоритарной системам) - все население государства. Данная концепция статуса сенаторов существует во многих странах, и даже унитарные государства пошли по пути закрепления территориальных основ сенатского представительства. Выборы должны проходить таким образом, чтобы представители субъектов Федерации существенным образом отличались от депутатов, что достижимо только посредством использования сложных избирательных технологий. Проблема формирования Совета Федерации является гораздо более сложной, чем это представляется на первый взгляд. Вопрос о сохранении двух способов представительства в Федеральном Собрании должен подразумевать существенные отличия с точки зрения избирательного права депутатов и сенаторов.

Б.В. Мирошин указывает на основную задачу обсуждаемой реформы Совета Федерации – действительное воплощение в жизнь территориального представительства. С другой стороны, необходимо сохранить (если не удаться повысить) профессиональный уровень сенаторов. По его мнению, переход к прямым выборам едва ли решит данную задачу. Однако исследователь отмечает существенное препятствие, тупиковую ситуацию, в виде конституционно-правовой коллизии. Прямые выборы как порядок отбора членов верхней палаты противоречат Конституции, которая явно делает различия между порядками формирования Думы, где говорится, что она избирается и Советом Федерации, который "формируется". В то же время в Конституции есть второй раздел "Переходные положения", которые действовали два года, и там говорится о том, что Совет Федерации первого созыва избирается. То есть, если сопоставить различные нормы Конституции, то становится понятно, что на переходном этапе Совет Федерации избирался, а дальше предполагается порядок формирования, который не предполагает выборов.


М.В. Глигич-Золотарева, сопоставляя различные модели устройства верхних палат, приходит к выводу о прямой зависимости порядка формирования второй палаты и объемом ее полномочий. «Чем дальше процесс формирования палаты отстоит от избирательного корпуса, тем меньшим оказывается объем ее компетенции, тем ниже оказывается ее реальный статус и второстепеннее роль, которую палата играет в обществе». Исследователем ставится вопрос о принципиальном выборе модели бикамерализма: с сильной верхней палатой, избираемой посредством прямых выборов или со слабой второй палатой, формируемой без участия избирательного корпуса. Отстаивая идею прямых выборов, М.В. Глигич-Золотарева предлагает организовать выборы сенаторов с использованием специальных избирательных технологий, что позволит составу Совета Федерации качественно отличаться от состава нижней палаты. Существует целый ряд опробованных практикой способов:

1) использование преимущественно мажоритарной системы, позволяющей сформировать в рамках верхней палаты пласт представительства, «выпадающий» из спектра политических сил, проходящих в парламент по партийным спискам;

2) применение специфической «электоральной геометрии», выражающееся в игнорировании принципа «один человек – один голос», а также в установлении территориальных квот, что позволяет представить в верхней палате именно региональный срез общественных интересов;

3) особый порядок выдвижения кандидатов в сенаторы, формализация процедур выдвижения, предусматривающая участие в них эксклюзивных субъектов (региональных парламентов, глав регионов);

4) законодательное закрепление ценза оседлости для кандидатов в сенаторы, поскольку по-настоящему представлять интересы населения какого-либо региона может только человек, проживший в нем значительное время, что позволит «отсечь» от участия в выборах представителей столичной политической элиты.

Следует отметить, что последнее противоречит нормам российского конституционного права и имеет незначительные шансы на воплощение.


А.Н. Чертков считает, что в отношении реформы Совета Федерации возможно два подхода: формирование верхней палаты федерального парламента органами государственной власти или непосредственно населением субъектов Федерации 10.

При первом подходе предлагается сохранить существующий отбор члена Совета Федерации от законодательной власти региона. Кандидатура второго сенатора, представляющего исполнительную власть субъекта Федерации, может согласовываться с главой исполнительной власти региона. Хотя порядок отбора второго сенатора остается не ясным. Кроме того, А.Н. Чертков предлагает наделить сенаторов императивным мандатом, что не допустимо в стране с демократическим политическим режимом. Второй вариант, описываемый А.Н. Чертковым, заключается в переходе к прямым выборам в Совет Федерации. Сложность заключается в том, что переход к прямым выборам в верхнюю палату российского парламента сопряжен с изменением Конституции.

В этой связи А.Н. Чертков предлагает компромиссное решение, сочетающее оба подхода. Возможно сохранение существующего порядка выборов сенатора от регионального парламента. В то же время в субъектах Российской Федерации проходят выборы членов Совета Федерации по мажоритарной системе относительным большинством, возможно, с установлением минимального процента голосов избирателей, поданных за соответствующего кандидата. Возникает вопрос о приоритете представительства в верхней палате. Если приоритет отдан органам государственной власти субъектов Федерации, то, формально, исходя из принципа равноправия субъектов Российской Федерации, следует выбирать по одному представителю от каждого субъекта Федерации. Если же приоритет отдан правам человека и гражданина, как сказано в ст. 2 Конституции России, то количество избираемых членов Совета Федерации должно быть пропорционально численности населения соответствующего субъекта Российской Федерации. А.Н. Чертков отдает предпочтение народному представительству, предлагая проводить прямые выборы сенаторов по схеме избирательных округов, установленных Федеральным законом от 17 августа 1995 г. №146-ФЗ “Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва”. Это даст каждому субъекту Российской Федерации возможность иметь как минимум одного члена Совета Федерации, избранного населением, в дополнение к представителю законодательного органа. Данный вариант нарушает принцип равного представительства субъектов Федерации в верхней палате. Так, например, сейчас в Совете Федерации Республика Ингушетия и Саратовская область имеют по два представителя. При переходе к прямым выборам сенаторов по схеме Черткова, Ингушетия будет иметь 2 представителя, а Саратовская область – 5. Кроме того, реализация этого предложения может поставить вопрос о необходимости бикамерализма, поскольку большая часть Совета Федерации и половина состава Государственной Думы будет формироваться на основе мажоритарной системы. Мы уже отмечали, что одним из основных принципов бикамерализма является различия в порядке формирования палат парламента, с целью обеспечения разнообразного представительства. Об актуальности данной проблемы свидетельствует румынский опыт. Чертков, замечая это, ставит вопрос о расширении парламентской реформы, которая затронет обе палаты федерального парламента. Оптимальным ему представляется избирать депутатов Государственной Думы только по избирательным спискам, как в большинстве стран мира.


С.А. Авакьян рассматривает проблему реформы Совета Федерации с точки зрения фактически императивного мандата нынешних сенаторов. Сделать сенаторский мандат свободным способна система прямых выборов по американскому образцу. При этом подчеркивается обязательность равного представительства субъектов Федерации. Сравнивая этнополитические условия ФРГ и России, С.А. Авакьян предостерегает от заимствования опыта Бундесрата с его численно разное представительство земель. Этот опыт, взятый на вооружение в России, вызовет серьезную напряженность в отношениях между субъектами Российской Федерации, которые сразу почувствуют себя неравноправными.

С.А. Попов предлагает один из немногих вариантов реформы Совета Федерации, не требующего пересмотра положений Конституции. Выборы сенатора от исполнительной власти можно проводить одновременно с выборами главы субъекта Федерации. Каждый кандидат на должность главы администрации региона должен будет заранее представить своего представителя населению. С.А. Попову представляется, этот вариант рекрутирования представителей в Совет Федерации от исполнительной власти субъекта РФ оптимальный, в том числе и потому, что «верхняя» палата – это постоянно действующий орган, ротация которого должна осуществляться постепенно, не нанося урона дееспособности палаты. Сенатор от законодательной власти субъекта Федерации может быть избран из числа депутатов регионального парламента. Данный принцип действует во многих странах. Разумеется, при таком способе возникает вопрос о замещении места депутата в законодательном собрании и замещении сенатора от исполнительной власти в случае досрочного сложения им полномочий, но это уже технические вопросы.

Возможность перехода к прямым выборам членов СФ обсуждалась в Госдуме еще летом-осенью 1999 г. и позднее была реанимирована С.М. Мироновым. Важным вопросом данного проекта является отказ от внесения изменений в Конституцию. Предпринимается попытка найти компромисс между требованиями Конституции и реальностью затянувшегося демократического транзита. Принятие нового Федерального закона о порядке формирования СФ с точки зрения разработчиков является достаточным легитимирующим началом реформы. Члены верхней палаты избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, представляя исполнительную и законодательною власть субъекта федерации.


Проект 1999 г. предусматривал выдвижение кандидатов избирателями, избирательными объединениями, в порядке самовыдвижения. Зарегистрированные кандидаты проходили процедуру отбора в органах исполнительной и законодательной власти региона. В результате выдвигаются не менее двух кандидатов от каждого органа. Избирательная комиссия субъекта федерации организует выборы. Безусловно, выборный вариант формирования Совета Федерации в наибольшей степени отвечает требованиям постоянно действующего законодательного и представительного органа территориального представительства регионов (населения регионов) на федеральном уровне. Однако, проект представляет вариант неполноценных выборов, вводя недопустимый с точки зрения демократических принципов организации электорального процесса заградительный барьер. Процедура отбора органами исполнительной и законодательной власти исключает всякую оппозиционность кандидатов и снижает уровень конкурентной борьбы, что ставить под сомнение саму легитимность выборов.

Нынешний председатель Совета Федерации предложил иную формулу перехода к прямым выборам сенаторов, учитывая недостатки проекта 1999 г. Предложения С.М. Миронова сводятся к процедуре выдвижения кандидата в члены СФ кандидатами на пост главы региона (главы исполнительной власти региона). Фактически, отечественная формула «губернатор - сенатор» в своей основе повторяет американскую формулу «президент – вице-президент». Сенатор, представляющий законодательный орган власти региона избирается одновременно с депутатами регионального парламента. Т. Ремингтон полагает, что переход к прямым выборам повысит степень легитимности сенаторов. В целом, палата, сформированная выборным путем будет более эффективно выполнять свои функции. Избирательная кампания послужит стимулом для выдвижения альтернативных вариантов федеральной политики 11. Новый порядок формирования верхней палаты планируется ввести в 2005 г. При этом планируется постепенная замена назначенных сенаторов по мере проведения ротационных выборов глав исполнительной власти субъектов федерации и депутатов региональных парламентов. Первый избранный сенатор появиться в марте 2005 г., а последний из назначенных уйдет из палаты в 2009 г. Для того чтобы это произошло, необходимо согласие на реформу не только самих сенаторов, но и согласование интересов между депутатами Госдумы, главами регионов, другими представителями власти, и, разумеется, поддержка Президента страны. Правда, С.М. Миронов собирается внести документ на обсуждение после инаугурации вновь избранного президента.


Проект С.М. Миронова решает лишь одну из проблем Совета Федерации – проблему низкого уровня легитимности. Действительно, легитимность членов парламента, избранных посредством демократических процедур, не ставиться под сомнение. Однако другие проблемы остаются не решенными. Сохраняется существующий характер представительства в палате. Нет гарантий более эффективной связи сенаторов со своей электоральной базой, даже «своим» регионом. Опыт последних парламентских выборов красноречиво показывает, что широкое применение в регионах т.н. административного ресурса убивает всякую политическую конкуренцию. Соответственно, можно предполагать сохранение лоббистской фронды в верхней палате.

Очередная реформа Совета Федерации требует рассмотрения в более широком контексте демократического транзита.

В отечественной политической науке в последнее время кристаллизовались три позиции по отношению к транзиту в России. Первая заключается в том, что страна сделала свой окончательный выбор в пользу демократии, а стратегический курс политического развития определен. Вторая позиция утверждает пребывание России в стадии транзита, конечной точкой которого является консолидированная демократия. Третья позиция фиксирует вербальный демократический выбор при имитационной демократии с явными авторитарными тенденциями в политическом развитии страны 12.

В зависимости от принятой точки зрения, можно по-разному решить вопрос о транзитологических перспективах обсуждаемой реформы. Автор разделяет мнение о том, что наша страна уже второй десяток лет все еще находиться на стадии демократизации (по классической схеме транзита Г. О’Доннела и Ф. Шмиттера) 13. Именно на этой стадии возможно изменение генерального направления развития, стремление к консолидированной демократии (как позитивный итог транзита) может привести совсем к иному типу политического режима (как негативный итог). В любом случае, транзит можно будет считать завершенным, хотя и не безоговорочно, когда новый политический режим будет возможно однозначно идентифицировать. Следует отметить, что авторитарные тенденции в России имеют конституционное закрепление, выражающееся в неадекватном преимуществе (или диктате) президентской власти над всеми остальными.


Исходя из изложенных выше позиций, рассмотрим перспективы реформы Совета Федерации. Основанием реформы, безусловно, является проблема слабой репрезентации массовых политических интересов. Сегодня СФ в основном представляет корпоративные интересы, способствуя складыванию олигархической политической системы. Рассматривая политику реформизма нынешнего правительства трудно не согласиться с мнением Мельвиля А.Ю. о том, что «российская реальность пока не дает достаточных оснований вести речь об успешном (с точки зрения демократического результата) первичном выборе “большого” институционального дизайна, хотя еще не ясно, можно ли, в конце концов, прийти к нему через серию “малых” коррекций и реформ (к чему, похоже, стремится. Путин В.В)» 14. Возможно, ущербна сама тактика реформизма.

В 1999 г. Мельвиль А.Ю., приводил ряд аргументов против оценки политического режима в России как авторитарного. «Это и слабая властная «вертикаль», и хрупкое равновесие элит и групп интересов, ни одна из которых – или их коалиция – не могут претендовать на монополию, и разлаженность или даже отсутствие механизмов репрессивного контроля, ползучая децентрализация власти, регионализация влияния и др.» 15. В начале 2004 года мы с ясной очевидностью можем снять все эти аргументы. Некоторые исследователи, придерживающиеся третьей позиции в отношении транзита в России, весьма убедительно обосновывают бюрократическо-олигархический характер складывающегося авторитарного режима в нашей стране. Однако можно ли говорить об окончании демократического транзита и начале консолидации автократии?

Как указывает Цыганков Л.П., бюрократическо-олигархический режим имеет некоторые факторы ослабления: социально-экономическая нестабильность, дилемма легитимности, идеологическая импотенция и дилемма участия 16. Стабильный экономический рост последних пяти лет способствует идентификации олигархического режима. Дилемма политического участия граждан успешно решается за счет административно-бюрократического давления и манипулирования демократическими процедурами, что рельефно показали избирательные кампании 2003 и 2004 гг. Попытка Путина В.В. преодолеть ельцинскую плутократию позитивно оценивается обществом. При этом правящая политическая группировка, по всей видимости, намеренно, хотя и не явно, отождествляет плутократию с демократией. Но, по сути, режим поддерживает плутократическую традицию, используя формальные демократические институты в недемократических целях. В этом отношении, поддержка Кремлем перехода к прямым выборам в верхнюю палату открывает для него еще одну возможность легитимировать власть. Наибольшие проблемы правящая политическая элита в России имеет с идеологической составляющей режима. Центризм, объявленный официальной доктриной, по определению не может стать ведущей идеологией. Кроме того, состав правящей элиты идеологически неоднороден. Впрочем, практика показывает, что большинство автократий обходятся без выстроенной доктрины, используя популистские лозунги национального патриотизма и модернизации.

По нашему мнению, вопрос о порядке формирования СФ будет актуальным до принятия двух законов: о Федеральном Собрании и о порядке принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов. Именно эти нормативные акты должны формально установить характер представительства в верхней палате российского парламента.

Российский опыт демонстрирует относительно слабые возможности освоения верхней палатой своих полномочий 17. Одной из причин такого положения дел является неоправданно частое реформирование Совета Федерации. Значительным препятствием в процессе реализации полномочий большинства посткоммунистических парламентов явилось огромное влияние партий, общественно-политических движений и лоббистских групп, а также низкий уровень квалификации членов парламента первых каденций. В этом отношении опыт функционирования российского парламента не уникален. Обсуждая проблему изменения порядка формирования Совета Федерации, необходимо принципиально решить, должна ли речь идти о конкретном способе отбора членов СФ или о глубине реформирования российского парламента. Такое решение должна принять высшая политическая элита страны на основе консенсуса, достигнутого посредством демократических процедур. На фоне опыта стан Центрально-Восточной Европы российская практика парламентаризма в части формирования палат выглядит уникальной и показывает свою низкую функциональную эффективность в условиях демократического транзита 18. Переход к иной системе отбора членов верхней палаты (например, к прямым выборам сенаторов) – полумера или первый этап более глубокой реформы российского парламентаризма. Крупным шагом может стать переход к единой системе формирования каждой из палат. Например, нижняя палата избирается на основе пропорциональной системы, а верхняя – на мажоритарной основе. В нынешних политических условиях, это – обманчивая демократизация. В сочетании с просматриваемой тенденцией к сокращению числа политических партий, повышением избирательного барьера на выборах в Думу, широким использованием административного ресурса (особенно в регионах), все большей изощренностью избирательных технологий, коренной пересмотр основ парламентского представительства может не приблизить страну к состоянию консолидированной демократии, а, напротив, создать благоприятные условия для установления авторитарно-популистского режима. Безусловно, реформирование российского парламента необходимо, в том числе и в отношении порядка формирования верхней палаты, однако вне общественного и внутриэлитного согласия о демократических целях преобразований, нынешняя реформа представляется преждевременной и опасной.



Примечания:


1 Бусыгина И.М. Формирование верхней палаты парламента в федерациях: Россия и зарубежный опыт // МЭ и МО. – 1996. – № 7.

2 См.: Федеральное Собрание. Справочник. – М., - 2000.

3 Миронов С. М. Конституция России и задачи Совета Федерации // Российская Федерация сегодня. – 2002. – № 2.

4 См.: Евзеров Р.Я. Дееспособность нынешнего российского парламента // Полис. – 1995. – № 1.

5 Гримасы демократии: Совет Федерации // Русское экономическое общество. – 2002. – № 30.

6 См.: Федосов П.А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт // Полис. – 2001. – № 2.

7 Колюшин Е.И. О концепции реформирования Совета Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под редакцией С.А. Авакьяна. – М., - 1998. – С. 75-80.

8 Стенограмма семинара опубликована: Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций //Аналитический Вестник Совета Федерации. – 2003. – № 22(215).

9 Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) // Аналитический вестник Совета Федерации. – 2002. – № 23(179). – С. 43.

10 Чертков А.Н. О реформе Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика. – 2001. – № 6.

11 Совет Федерации: эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. – М.: 2003. – С. 452.

12 Мельвиль А.Ю. Так что случилось с «российским выбором»? // Полис. – 2003. – № 4.

13 См.: O’Donnel G., Schmitter Ph. Tentative conclusions about uncertain democraticies. – Transitions from authoritarian rule: prospects for democracy. – Baltimore, L.: 1986.


14 Мельвиль А.Ю. Так что случилось с «российским выбором»? // Полис. – 2003. – № 4.

15 Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты (теоретико-методологические и прикладные аспекты). – М.: 1999. – С. 66.

16 Цыганков Л.П. Современные политические режимы: структура, типология, динамика. – М.: 1995.

17 Совет Федерации: эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. – М., - 2003. – С. 473.

18 См.: Тарасов И.Н. Конституционные основы бикамерализма в России, Польше и Чехии // Власть. – 2003. – № 11.