Министерство образования и науки Республики Казахстан


Павлодарский государственный университет

им. С. Торайгырова


Э. Т. Янчук

Т.Э. Воронова

Г.М. Каппасова


CИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В

РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Учебно-методическое пособие


Павлодар

Введение


Подготовка высококвалифицированных специалистов и активных граждан Республики Казахстан является одним из определяющих факторов политического и экономического развития государства и стабильности Казахстанского общества.

Совершенствование системы государственно-административного управления позволит более квалифицированно решать стоящие перед страной задачи.

Выпускники юристы и политологи в значительной мере будут связаны с государственной службой и глубокое знание системы государственно – административного управления является для них необходимым знанием.

В предлагаемом пособии акцент делается на государственную систему РК и основой изучения данной проблемы является Конституция РК, работы и выступления главы государства, президента страны Н.А.Назарбаева.

Глубокое усвоение существующей системы позволит совершенствовать механизмы управления страной, в векторе демократизации системы управления.

Нами для более эффективного усвоения материала акцент делается на самостоятельную и творческую подготовку студентов. Для этого на семинарских занятиях и для самостоятельной работы даются задания непосредственно из Конституции РК, правовых норм и других законодательных актов.

21 мая 2007 года в Конституцию РК внесены изменения и дополнения, направленные на демократизацию политической системы в целом и систему государственного управления в частности. В данном пособии эти изменения нашли отражения.

1 Государственное управление как отрасль знания, учебная дисциплина

Система административно – государственного управления Республики Казахстан является частью курса «Системы административно – государственного управления». Данная учебная дисциплина включает в себя вопросы регулирования целого ряда социальных процессов.

Управление, в широком смысле это воздействие субъекта на объект, изменяющее положение, поведение или свойства объекта.

Управление – универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Управлять можно естественными, физическими процессами, техническими системами.

Управление является необходимым компонентом и в функционировании общества. Без управления наступает беспорядок, анархия. Под управлением в обществе понимается целенаправленное воздействие на людей, созданных ими организаций на объект, которые поддаются регулированию со стороны человека, общества.

Управление является особым видом в системе субъект – объект. Это активная и организирующая деятельность. Она может осуществляться лишь должным субъектом. Следует отметить, что не все события и явления могут быть предметом управления. Управление должно отвечать ряду требований. И в частности, при управлении необходимо ставить реальные цели. Кроме того управление должно быть результативным.

Воздействие при управлении понимается чаще всего как однолинейные связи: субъект – объект. Однако существуют и обратные связи.

Государственное управление изучается как разновидность общественной, социальной деятельности людей, как решающий элемент публичного управления в обществе.

Общество, его различные коллективы сложные системы, где действуют различные принципы, общество, его коллективы управляются системным и бессистемными способами. При системном управлении информация распространяется адресно к выделенному объекту при бессистемном управлении информация распространяется свободно.

Сущность системы состоит в единстве элементов и их связей. Государственное управление является системным управлением. Оно характеризуется единством и дифференциацией:

1) общих и частных задач, целей, принципов;

2) органов и институтов управления;

3) внутрисистемных и межсистемных связей;

4) материальных и иных условий управления.

Государственное управление только часть регулирующей социальной деятельности в обществе. Органы и должностные лица государства регулируют не всякие отношения в обществе, а лишь общественные отношения. Задача государственного управления регулирование жизнедеятельности территориальных публичных коллективов в рамках государства. Причем регулирование касается всех органов и должностных лиц государства.

Структура органов государственного управления, основные формы и методы их деятельности базируются на одинаковых общих принципах.

Государственное управление тесно связано с понятием «государство». В общественных науках государство рассматривается в различных аспектах. В данном курсе государство изучается как управляющая система. Система государственного управления – это целостная система управления делами общества путем использования единой по своей природе публичной власти народа.

Государственное управление в Республике Казахстан имеет множество сторон: это управление экономикой, социальными и политическими процессами, культурой и т. п. В каждой из этих сторон своя сфера регулирующей деятельности органов государства. Каждая имеет свои особенности. Управление сельским хозяйством строится иначе чем вооружеными силами, а финансами иначе чем транспортом и т. д.

Поскольку государственное управление является неотъемлимой частью общества, то почти все гуманитарные науки касаются данных праблем. Кроме того в нем широко используются и негуманитарные науки.

Гуманитарные науки подходят к вопросу изучения государственного управления со своих позиций. Философия изучает объективную необходимость управления. Социология рассматривает управление во взаимосвязях с различными социальными слоями населения. Политология рассматривает данную проблему в отношении различных политических институтов и т. д.

Государственное управление изучается и многими юридическими науками.

Дисциплина «Системы административно - государственного управления имеет свою специфику и свою историю. Почти во всех странах существуют специальные курсы, изучающие государственное управление.

Дисциплины связанные с публичным управлением изучались в западных университетах довольно давно, однако представляли из себя собрание фрагментов из различных отраслей знаний.

Со ІІ половины ХІХ в. в науке об управлении появились тенденции к созданию универсальных теорий. С 60- х годов ХХ в. начался переход к углубленному изучению отдельных управленческих институтов. В настоящее время главное внимание уделяется связям управленческих органов, их взаимодействию, методам деятельности и т. д.

Как правило, объектом изучения является деятельность государственных органов.

В западных странах сегодня имеют место два подхода к изучению публичного управления. Первый – экономический предполагает применять в управлении рыночные механизмы для улучшения администрирования и его удешевления. Второй – политический – выражается тезисом «голос и лояльность», т.е. контроль за управлением («голос») и добровольное следование граждан правилам, выработанном при их согласии «лояльность». Сторонники политического подхода требуют демократизации управления, большей открытости.

В рассмотрении государственного управления существует несколько методологических подходов: тоталитарный, демократический, государствено – религиозный.

При тоталитарном - акцент делается на необходимости сильной государственной власти, осуществляется фактическое слияние органов государства и правящей партии.

Демократические концепции государственного управления опираются на общечеловеческие ценности, принципы разделения властей и т. д.

Государственно – религиозный подход к государственному управлению типичен для государств мусульманского фундаментализма. Идеи мусульманского фундаментализма об управлении базируются на идеях халифата, как лучшей формы управления. Отрицаются выборы в органы государства.

При изучении государственного управления используются различные методы. Среди них важное место занимает анализ и синтез с их помощью выделяются ветви государственной власти, создаются понятия государственного аппарата и т. д.

Логический метод позволяет делать различные умозаключения. Метод формализации позволяет создавать различные классификации. Сравнительный метод позволяет сопоставить возможности различных способов управления.

Кроме того используются такие методы как исторический, конкретно – социологический, социально – качественный, правовой и т. п.

Государственное управление имеет четкую структуру.

Структура государственного управления носит специфический характер. Управление осуществляется особым слоем людей на профессиональных началах.

Конкретным субъектом государственного управления является соответствующий орган государства или должностное лицо. Субъекты управления могут использовать различные средства. Но могут применять только те из них, которые разрешены им законом.

Объект государственного управления – это общественные отношения или отношения приобретающие общественное значение.

Содержание государственного управления – это различные действия по использованию публичной власти, которые предпринимаются в целях регулирования общественных отношений. Совокупность этих действий совершаемых в разное время и различными методами составляют управленческий процесс.

Важнейшее значение для управления в обществе имеют его цели. Цели должны быть реальны и выполнимы. Цели управления определяют суть управленческого решения, т. е. выбор действий.

Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. Решение должно учесть максимум обстоятельств.

В государственном управлении применяются различные формы, приемы и методы.

Для содержания управления важное значение имеет профессионализм «управленцев».

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления.

Воздействие управляющего субъекта на объект – это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным, эпизодическим, временным. Оно может быть активным или мягким.

Объектом прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья внутри самой управляющей системы.

Воздействие субъекта управления на объект может соответствовать воле управляемого объекта что является – реакцией согласия. Реакция объекта управления может не соответствовать воле управленца это вызывает – реакцию несогласия.

Воздействие субъекта на объект управления порождает обратные связи. Результатом воздействия должно стать изменения в работе объекта. И от объекта поступает информация субъекту управления. Если объект не изменил своего поведения, то субъекту следует принять новое решение. Прямые и обратные связи носят цикличный характер.

Способы выражения обратных связей могут быть активными и пассивными. Обратные связи представляют ценность для определения качества управления.

В государственном управлении используются различные демократические формы и процедуры деятельности органов. Можно выделить две главнейшие из них представительная и непосредственная демократии.

При использовании институтов представительной демократии народ осуществляет свою власть через избранных им представителей, в представительные органы. Прежде всего на государственном уровне это парламенты государств. Именно они принимают наиболее важные решения, создают наиболее общие нормы поведения в масштабах страны.

Непосредственная демократия – это форма прямого осуществления власти народом или форма его участия в осуществлении власти. Институты непосредственной демократии являются важнейшим каналом обратной связи населения с управляющими структурами. Институты непосредственного осуществления власти народом – это выборы депутатов и должностных лиц, референдумы и др. Различают две главные избирательные системы: мажоритарную и пропорциональную. Иногда используется «смешанная». При мажоритарной системе победитель получает все места в представительном органе. Различают три вида мажоритарной системы: квалифицированное большинство, абсолютное большинство и относительное большинство.

При пропорциональной системе депутатские места делятся в пропорции к собранным разными списками партий голосам.

Для непосредственного выражения своей воли граждан созывают собрание, используют митинги, демонстрации. Эти мероприятия могут иметь политичесое значение.

В науке сложились основные принципы государственного управления. Разные авторы называют различное число таких принципов. На наш взгляд целесообразно озвучить следующие:

1) публичная власть управляющего. Для государственного управления необходимы право распоряжаться и сила, обеспечивающая использование распоряжений;

2) применение гражданами непосредственных форм государственного управления и участие населения в управлении;

3) единство руководства и разделение управленческого труда;

4) определенность круга решаемых вопросов и конкретность исполнителей;

5) подчинение интересам государственного управления иных интересов на государственной службе;

6) централизация и иерархия в управлении;

7) постоянство управленческого ресонала;

8) справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников;

9) обратная связь в управлении;

10) вознаграждение управленческого труда

В системе государственного управления существует целый ряд структур, институтов форм и методов с помощью которых осуществляется государственное управление.

Структура управления наиболее крупная составная часть в системе государственного управления, например, парламентаризм или президенциализм.

Институт государственного управления – это организационно – функциональное образование характеризуемое своеобразием управленческих органов, функций, форм и методов деятельности. Институтами государственного управления являются учреждения и органы государственной публичной власти должностные лица, вспомогательный управленческий персонал.

Существуют различные классификации форм и методов управленческой деятельности органов государства.

В науке принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методик, способов, приемов.

С точки зрения особенностей волеизлияния государства, органов и должностных лиц в государственном управлении различают методы стимулирования, дозволения, охраны, требования, запреты, репрессии и другое.

2 Государство, как управляющая система


2.1 Государство представляет из себя стержень осуществления политики. Категория государства является одной из определяющих, именно государство осуществляет властные функции. Термин «государство» трактуется в двух вариантах:

2.1.1 В широком смысле: государство – это любая территория, отчерченная границами и имеющая центральную власть. Первоначально о нем говорили именно с этой точки зрения.

2.1.2 В узком смысле: государство – это политический институт, осуществляющий политическую власть. В политологии о государстве всегда идет речь в узком смысле.

Говоря о государстве, прежде всего, важно выяснить причины его возникновения. Наиболее распространенной является марксистская теория. Она объясняет возникновение государства следующим образом: на стадии разложения первобытнообщинной формации в обществе происходит процесс его раскола на бедных и богатых, на эксплуататоров и эксплуатируемых. Между богатыми и бедными существуют непримиримые противоречия, которые каким-либо прежним методом разрешить не удается. Чтобы заставить бедных работать на богатых – господствующий класс создает специальную организацию и отдает её власть, силу. Эта организация – государство, она силой заставляет одних работать на других.

Однако в науке существуют ещё значительное количество других теорий. Одни из них объясняют возникновение государства тем, что в древние времена в результате воин, одни народы захватывают другие и захватчики, для того, чтобы держать в повиновение побежденных создают государство, которое подавляет захваченные народы.

Следующая теория объясняет возникновение государства тем, что, находясь в окружении различных племен и, видя их агрессивность, люди того или иного племени решают сплотиться, чтобы противостоять агрессивному окружению.

Человек по своей природе существо общественное, он не состоянии жить изолировано от других людей. Эта сущность сближает людей, они объединяются и создают государство.

Все эти теории имеют определенное подтверждение в истории и могут быть применены в объяснении возникновении государства.

Любое государство имеет ряд признаков, которые позволяют считать данное объединение государством:

- выделение в обществе публичной власти, т.е. власти, принадлежащей не всему обществу, а определенному слою людей – управленцев, для которых управление является профессией. В первобытнообщинном обществе, как правило, все члены рода или племени, принимали участие в решении насущных вопросов. Даже вожди племени наряду со всеми другими занимались производительным трудом. С возникновением государства слой руководителей не занимается производительным трудом, он только управляет. Если раньше этот слой устраивали различные подарки, то теперь они начинают требовать оплаты, т.е. власть выходит за рамки общества и представляет самостоятельную категорию;

- наличие границ. С возникновением государства довольно четко очерчиваются границы, и нарушение границ считается вмешательством во внутренние дела государства;

- легальное право на применение силы. Только государство имеет право решать судьбу человека и лишать естественных прав гражданина своего государства (на жизнь, свободу);

- право на издание законов. Никто (партия, класс) не могут издавать законы;

- право на взимание налогов для содержания армии, государственного аппарата т.д.

Государство, как политическая организация, существует около 6 тысяч лет. Первые государственные объединения возникли на Древнем Востоке. За 6 тысяч лет государство совершило значительную эволюцию. Эти изменения можно разделить на два крупных периода:

- традиционные государства – являлись первыми государственными объединениями, создаваемыми на основе прежних обычаев, традиций. Бывший вождь становится монархом. Традиционные государства являются монархическими. Для конституционных государств – основу составляют разработанные и принятые Конституции.


2.2 Типы современных государств

Подавляющее большинство современных государств строятся и живут на основе Конституции.

Конституция – это основополагающий документ государства, имеющий приоритет перед всеми законами, кодексами. Современная Конституция вбирает в себя ряд аспектов:

- определяет политическое устройство государства;

- закрепляет основные права и обязанности граждан;

- фиксирует структуру высших органов власти, их функции и взаимоотношения друг с другом.

Жизнь конституции в различных странах различна и в какой-то мере эталоном ее может служить конституция США, которая существует и действует более 200 лет и за все годы в нее внесено около 26 поправок. Конституция Франции менялась чаще (сейчас 16-ая). В РК за 15 лет независимого развития 2-ая Конституция. Длительность Конституции определяется реальными факторами развития.

Все современные государства по формам власти делятся на 2 крупные группы: монархии и республики.

Для монархии – характерными чертами является то, что носителем власти является монарх. В его лице сосредотачивается вся полнота законодательной и исполнительной власти, и эта власть передается по наследству. Монархии подразделяются на:

* абсолютные: монарх единолично правит страной;

* ограниченные (конституционные). В них наряду с монархом существует представительный (выборный) орган в лице парламента. Здесь правит не монарх, а парламент. Наличие монарха – определенная дань традиции, показатель стабильности общества и государства. Причем конституционными монархиями могут быть довольно развитые капиталистические страны.

Для республик – характерными чертами является то, что носителем власти является народ. Он осуществляет свою власть непосредственно или опосредованно. Непосредственно - в период выборов, опосредованно – через выборных представителей (депутатов т.д.).

Республики подразделяются на: президентские и парламентские.

Для президентских, характерно то, что исполнительная власть (Кабинет министров) подотчетна Президенту, и он является главой государства и исполнительной власти. Его функции значительно выше функций парламента.

В парламентских исполнительная власть подотчетна парламенту.

РК – президентская республика. Функции президента очень широки.

По территориального устройству все современные государства делятся на унитарные, федеративные и конфедеративные:

- унитарные, когда на всей его территории имеется единый субъект власти;

В таком государстве решение центральной власти обязательно для всех. Во всем государстве единые законы, один президент. (Казахстан).

- федеративные – здесь существует несколько субъектов власти. (Россия, США, Германия). Здесь наряду с центральной властью местные субъекты власти. (В России наряду с центральной (федеральной) властью существуют несколько субъектов власти. Для России это деление характерно и связано с многонациональным составом, но это не обязательное условие. В США все граждане – американцы, но существует центральная власть и власть штатов, у которых свои законы). Самая сложная проблема – разделение функций центральной власти и местных властей. Каждый из них стремится взять больше власти. Из-за этого могут возникнуть конфликты.

- конфедеративные – это союз нескольких государств. Но этот союз включает не все аспекты, а самые важные (пример СНГ). Конфедерация является наименее устойчивой и легко переходит в другую форму.

Для современных государств характерны следующие тенденции:

Во – первых, развитие современного государства характеризуется, процессами демократизации и социализации, созданием правового и светского государства на основе общечеловеческих ценностей. В современных условиях эти ценности получили новое звучание: социальная справедливость, социальная солидарность, достойное человека существование и т. д. Формирующееся на их основе демократическое государство означает, что это государство народа, для народа и посредством народа, представляющее большинство населения и охраняющее интересы его меньшинства. В таком государстве власть осуществляется демократическими методами. Когда говорят о социальном государстве, то предполагают его активное участие в предоставлении социальных услуг населению, установление необходимого минимума заработной платы и прожиточного минимума, а также социальное партнерство государства, труда и капитала, реализацию принципа социальной справедливости. Правовое государство предполагает связанность правовыми нормами, не только буквой, но и общими принципами права на основе общечеловеческих ценностей. Это взаимные права и обязанности и взаимная ответственность личности, коллективов, общества и государства. Светское государство означает свободу религии и атеизма.

Во – вторых, в современных условиях постиндустриального информационного общества «продвинутых» стран создается технологическое и технократическое государство. При принятии решений и управлении а современном высокоструктуированном обществе все шире используются специалисты, применяются новые технологии, позволяющие просчитывать различные варианты государственных решений, которые предстоит принять, и их последствий. Одна из составляющих этой тенденции получила название «рационализированный парламентаризм».

В – третьих, уменьшается роль государственного принуждения, изменяются его формы, возрастает роль государства – организатора, государства – арбитра. Государство, его органы стремятся гасить конфликты путем консенсуса и компромисса, применяя обычно не административные, а экономические, психологические и иные формы принуждения. Однако государство всегда остается не только органом для выполнения «общих дел», но и институтом легализованного и легитимного принуждения. Оно может приобретать весьма жесткие формы (разгон днмонстраций, смертная казнь, и др.), но и такое принуждение может в критических ситуациях использоваться в интересах общества, для выполнения «общих дел», для того, чтобы умерять социальные столкновения.

В – четвертых, практика свидетельствует о волнообразном движении в развитии государственного управления. Усиление регулирующей роли в экономике достигает критической точки, когда зарегулированность стесняет естественное развитие общества, что влечет упадок экономической деятельности, снижение жизненного уровня населения, а иногда и медленную стагнацию, длящуюся десятилетиеми. В то же время, излишние социальные гарантии со стороны государства, для которых у общества не было достаточных ресурсов к «бегству» капитала из страны, замедлению темпов развития, падению уровня жизни. Снижение социальных льгот восстанавливало деловую активность, но порождало недовольство населения ростом неравенства, что приводило к поражению правящей партии на выборах. Такие циклы повторяются.

В – пятых, все более отчетливо проявляется тенденция к созданию гибридных, смешанных, переходных форм. Прежние классические формы президентской, парламентарной республики, федерализма, автономии, государственных режимов преобразуются, их заменяют полупрезидентские, полупарламентские республики, региональные государства, сочетающие черты унитаризма, федерализма, автономии. Возникают иные формы государственных режимов, соединяющие некоторые элементы авторитарзма и демократии. Создаются образования, сочетающие черты государственности и международного объединения. Само государство становится в известной мере гибридным – государством социального капитализма, социокапиталистическим государством.

Наконец, в – шестых, в настоящее время все более резкими становятся «взлеты» и «падения», контрасты в развитии государственности. В Древнем мире и Средние века были свои деспоты, абсолютные монархи и свои относительные демократии, свое «полицейское государство» и городская республика, но такого «полюсного» противопоставления государственно – организованных форм демократии и диктатуры мир, пожалуй, до ХХ в. не знал. Социально – политический тоталитаризм – это изобретение нашего времени.

Осуществление государственной власти через государственные учреждения представляет государственную власть.

С точки зрения характера, задач, методов осуществления существует следующая классификация государственной власти по социальному характеру различают власть народа и власть определенного социального класса, слоя. В зависимости от методов осуществления государственной власти выделяют демократическую, авторитарную и тоталитарную государственную власть. Демократическая государственная власть выражает интересы большинства населения. Авторитарная – обычно связывается с нарушением прав человека с господствующим положением исполнительной власти в лице монарха. Тоталитарная власть характеризуется закреплением руководящей роли одной партии, утверждается личная власть.

В государстве не может быть несколько «государственных властей». Государственная власть должна быть единой по своему существу.

Единство государственной власти имеет три состовляющих. Во – первых, это социальное единство. Во – вторых, это единство целей и направлений деятельности государственной власти всех ее органов и должностных лиц. В – третьих, это определенное структурное единство.

Единая государственная власть имеет три ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

Государственное управление – это целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, органов, всех должностных лиц.

Органы государственной власти, должностные лица выполняют свои задачи по управлению государственными делами неодинаково. Одни имеют властные полномочия (парламент, президент). Их главные задачи – установление собственных правил для управления и контроля. Другие органы занимаются непосредственно управленческой деятельностью.

Управление осуществляется, чтобы достич цели, поставленной субъектом. Достижение цели – главный результат управленческого действия, свидетельство его результативности.

Затраты на достижение цели оцениваются категорией эффективности. Эффективность – достижение цели с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии в возможно более короткий срок.

Реализация целей государственного управления идет через работу государственного аппарата, государственную службу и должностных лиц.

Государственный аппарат - это система государственных организаций, органов, должностных лиц государства, осуществляющих регулирование в обществе при помощи различных ветвей власти.

Государственная служба – в широком понимании включает в себя всех лиц служащих в учреждениях оплачиваемых из средств государства. В узком – это профессиональная деятельность лиц имеющих соответствующие силы, звения, только в государственных органах.

Должностное лицо – это гражданин осуществляющий функции представителя публичной власти. Такое лицо обычно наделено распорядительными полномочиями в отношении других лиц, не находящихся в служебной зависимости от него.

Государственное управление является важнейшей стороной реализации функций государства. В научной литературе обычно выделяют четыре основные внутренние функции государства: экономическую, социальную, политическую и идеологическую.

Государственное управление экономикой – это управление промышленностью, сельским хозяйством, сттоительством, транспортом, финансами и некоторыми другими отношениями, примыкающими по ряду вопросов к экономике. Главная задача государственного управления в экономической сфере – обеспечение роста материального производства, продукции. В конечном счете это делается для обеспечения потребностей людей, хотя распределение общественного продукта между ними и их группами может быть самым разным, есть богатые и бедные граждане. Процесс управления экономикой предполагает решение многих вопросов. Это достигается различными методами, в том числе экономическими и административными методами.

Высшими органами государственного управления в сфере экономике являются Парламент, Президент, Правительство, центральными органами отраслевого управления – министерства. Парламент осуществляет управление экономикой прежде всего путем целеполагания. Он определяет общую стратегию экономического развития и устанавливает параметры экономической деятельности на год, принимая ежегодный государственный бюджет и отчет о его исполнении. Главным способом управления является принятие законов, законы имеют общенормативный характер.