girniy.ru 1


- -




Проблемы и перспективы современной системы комплексного стратегического социально-экономического развития российского города


Романова Наталья Александровна,

Российский государственный гуманитарный университет,

Филиал в г. Магадане, Россия

nar2407@bk.ru


Статья посвящена поиску эффективных путей решения проблем экономического развития муниципальных образований, посредством разработки механизма совершенствования системы комплексного стратегического социально-экономического управления. Подобное исследование обусловлено целью создания, в рамках экономики города, сбалансированной динамичной социально-экономической среды.


Problems and prospects of modern system of complex strategic

social and economic development of the Russian city

Article is dedicated to the search for effective means of the solution of the problems of the economic development of municipal formations, by means of the development of the mechanism of the improvement of the system of complex strategic social and economic control. A similar study is caused by the purpose of creation, within the framework the economy of city, balanced dynamic social and economic medium

В условиях углубляющейся социально-экономической и административной реформы возрастает роль муниципального управления как фактора демократизации общественной жизни и необходимой предпосылки становления гражданского общества. Поскольку сегодня становится все более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет сформировано полноценной системы муниципального управления, развитие которой имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления на местном уровне. Это обусловлено тем, что именно через местное самоуправление наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее истокам – народу,


Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают затруднительным и даже невозможным управление огромной страной только из центра, в связи с этим организация общественной жизни логично строится на основе включения в социально-экономическую систему механизмов саморегулирования территорий. Однако оно невозможно без создания эффективной, адекватной современным требованиям системы муниципального управления, способной совершенствоваться под воздействием внешних и внутренних факторов во благо экономического процветания всей страны.

Безусловно, что муниципальные образования являются основными ячейками, разномасштабными первичными звеньями территориального размещения производства и комплексного социального развития субъектов федерации. Они представляют собой сложную целостную систему большого количества предприятий, организаций, учреждений сферы материального производства и непроизводственной сферы. В зависимости от численности населения (занятого в сфере промышленности или сельского хозяйства), муниципальные образования, в соответствии с федеральным законодательством, подразделяются на городские округа, городские поселения, муниципальные районы, сельские поселения 4.

В качестве объекта исследования, для более глубокого анализа социально-экономического развития муниципального образования, нам представляется актуальным рассмотреть один из видов поселений – «Городской округ». Данный выбор обусловлен следующими причинами:


  • Город – это населенный пункт, где большая часть жителей занята в промышленном производстве, на транспорте, предприятиях связи, в торговле и социальной сфере. Численность его населения должна составлять не менее 10 тыс. человек. Отметим, что на современном этапе доля городского населения в Российской Федерации составляет 73 % от общей численности нашей страны.
  • Город представляет собой некое единство, целостную сложную систему, характеризующуюся многоотраслевым хозяйством, в рамках которого функционирует большое количество предприятий различной формы собственности, коммунальные службы, муниципальный жилищный фонд, развитая сеть торговых, культурно-просветительных центров.


  • Постоянно растущие социальные, экономические потребности населения городов определяют необходимость управления социально-экономическими процессами. В связи с этим необходимым условием при управлении экономическим и социальным развитием города становится согласованность не только в работе различных отраслевых объединений и предприятий внутри отраслей, но между ними, с одной стороны, и муниципальными органами управления городов, на территории которых они расположены – с другой.

Следует обратить внимание, что для современного этапа городского развития характерен низкий уровень интеграции систем государственного управления и местного самоуправления, неоправданное дублирование функций в различных системах, отсутствие комплекса стандартов, классификаторов, позволяющих унифицировать представление данных и обеспечить согласованное функционирование этих систем.

Построение стратегии социально-устойчивого развития муниципалитета возможно при обеспечении сбалансированности как всего плана социально-экономического развития города, так и его отдельных частей в частности.

При этом, устойчивое развитие муниципальных образований означает такое социально-экономическое состояние, при котором обеспечивается улучшение качества жизни населения за счет эффективного функционирования ресурсов внутри муниципального образования. Соответственно, устойчивость социально-экономического развития местного самоуправления зависит от экономической состоятельности граждан, составляющих местное сообщество, от развития гражданского общества, от понимания населением задач, которые стоят перед органами местного самоуправления и то, какими средствами данные задачи могут быть решены 2.

В связи с этим систему задач муниципального образования «Городской округ», исходя из сформулированного типа социально-экономической политики, органично составляют следующие компоненты:

1. Эффективная организация общественного устройства местного сообщества, в том числе:


  • обеспечение уровня социальных благ и услуг, адекватного потребностям и платежеспособному спросу различных социальных слоев горожан;

  • организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

  • содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

  • создание условий для функционирования частных организаций здравоохранения, образования, культуры, досуга;

  • действенная охрана общественного порядка, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка и контроль за их деятельностью.

2. Рациональная инфраструктурная организация хозяйственной и общественной жизнедеятельности организаций и домохозяйств, в том числе:

  • интенсификация жилищного строительства, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства членов местного сообщества;

  • обеспечение пожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы и т.д.;

  • организация утилизации и переработки бытовых отходов;

  • благоустройство и озеленение территории города;

  • организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации;

  • организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

  • эффективная организация местных финансов, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, сборов, решение иных финансовых вопросов местного значения;

3. Формирование современной социо-культурной среды, в том числе:

  • формирование эффективной системы охраны окружающей на территории города;

  • обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
  • создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;


  • создание условий для деятельности учреждений культуры;

  • сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

  • формирования инфраструктуры для развития физической культуры и спорта.

В рамках решения проблемы формирования устойчивого социально-экономического развития муниципалитета необходимо предусмотреть разработку первоочередных государственных минимальных социальных стандартов. Соответственно, возникает объективная необходимость в разработке теоретического и практического инструментария при решении проблем, возникающих перед местным сообществом, по управлению устойчивым социально-экономическим развитием городского округа на основе стратегического управления.

Несомненно, что экономический и социальный потенциал муниципальных образований имеют ряд характерных особенностей, которые следует учитывать органам местного самоуправления при разработке перспективных и текущих планов комплексного социально-экономического развития и проведении их в жизнь:

  • крупномасштабность хозяйственных систем;

  • численность населения;

  • экономический потенциал муниципалитета;

  • самостоятельность местной власти в управлении и участии в комплексном социально-экономическом развитии муниципалитета.

Термин «развитие» в отношении муниципальных образований это выход на новый качественный уровень через органы местного самоуправления, увеличение количественных показателей уже имеющихся форм организации жизнеобеспечения муниципалитета. В итоге, мы можем сказать, что развитие территории «Городского округа», как муниципального образования это, прежде всего улучшение качества среды обитания; перспективные условия для «бизнеса»; рост благосостояния населения и, несомненно, рост конкурентоспособности территории.

К основным элементам системы управления комплексным социально-экономическим развитием современного города следует отнести:


  • Население муниципального образования;

  • Органы местной власти;

  • Органы государственной власти всей страны в целом и ее субъектов частности;

  • Подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

  • Подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с населением муниципалитета;

  • Подсистему информационного обеспечения процессов управления.

Таким образом, цели системного похода в управлении городским сообществом состоят в:

  • обеспечении устойчивого сбалансированного социально-экономического развития городской территории;

  • переходе от хаотичного движения к упорядоченному, целенаправленному развитию, позволяющему эффективно решать актуальные проблемы территории в конкурентной среде.

В свою очередь задачи системного похода, в решении проблем муниципалитета состоят в том, что необходимо:

  • понять и упорядочить единство процесса стратегического, бюджетного, пространственного, административного планирования;

  • сформировать единый подход к планированию и прогнозированию развития территории от целей к результатам;

  • создать непрерывную систему принятия эффективных управленческих решений во всех сферах деятельности, обеспечивающих развитие территорий.

Применение системного подхода позволяет рассматривать город и как особую территориальную социально-экономическую систему, обладающую необходимой целостностью, и, как подсистему более крупных систем 3. Объективную основу социально-экономического развития города формируют факторы его внутренней и внешней среды, использование которых оказывается в компетенции представляющих разные системы субъектов, каждый из которых преследует свои интересы и обладает вполне определенным инструментарием воздействия на состояние и динамику города.

Для внешних субъектов город является объектом политики, реализация которой может иметь разные для него последствия, ограничивая или способствуя достижению его собственных целей. Поэтому оценка характера взаимодействия города с другими системами оказывается необходимой для определения потенциала его развития и разработки необходимого экономико-организационного обеспечения, блокирующего (или ограничивающего) внешние угрозы или реализующего дополнительные возможности, создаваемые системами более высокого уровня.


Субъектом управления муниципальным социально-экономическим развитием выступает традиционно местное сообщество через органы местного самоуправления, которые призваны:


  • инициировать и координировать разработку названной политики;

  • обеспечивать ее продуктивную реализацию;

  • осуществлять мониторинг результатов;

  • использовать муниципальную собственность (имущество, средства местного бюджета, имущественные права) в качестве экономической основы местного самоуправления;

  • решать преимущественно нестандартные задачи (обоснование новых точек экономического роста, нетрадиционные источники финансовых ресурсов и др.);

  • включать в местное хозяйство различные экономические субъекты, фактически расширяющие ресурсную базу (домохозяйства, предприниматели частного, смешанного и публичного секторов экономики) и др.

Специфика города как субъекта социально-экономической политики определяется:

  • использованием муниципальной собственности (имущества, средств местного бюджета, имущественных прав) в качестве экономической основы местного самоуправления;

  • высокой зависимостью от деятельности органов государственной власти и управления;

  • решением преимущественно нестандартных задач (обоснованием новых точек экономического роста, нетрадиционных источников финансовых ресурсов и др.);

  • включенностью в местное хозяйство разных экономических субъектов, фактически расширяющих ресурсную базу (домохозяйств, предпринимателей частного, смешанного и публичного секторов экономики);

  • сложностью структуры управления, формирующейся под действием различных групп влияния (домохозяйств, бизнеса, третьего сектора, профессиональных и общественных объединений).

Объектом управления муниципальным социально-экономическим развитием выступают:
  • Планы, программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования;


  • Земля, в границах собственности;

  • Население;

  • Системы жизнеобеспечения;

  • Ресурсы;

  • Бюджет;

  • Риски в территории;

  • Социальная стабильность;

  • Муниципальное имущество: объекты, находящиеся в муниципальной собственности (прямое управление) и объекты, расположенные на территории муниципального образования, но не находящиеся в муниципальной собственности (косвенное управление).

К числу наиболее значимых особенностей современного состояния и динамики города следует, на наш взгляд, отнести устойчиво воспроизводимый дисбаланс между расходными обязательствами органов муниципального управления и доходными возможностями местных бюджетов. Эти возможности в существенной мере определяются структурой доходных источников, установленной законодательными актами Российской Федерации.

В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации к доходам местных бюджетов относятся:

  • собственные доходы;

  • доходы за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов;

  • доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

  • доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;

  • ассигнования на финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

Существующая в настоящее время методологическая и нормативно-правовая база обоснования размеров доходных источников бюджета, механизмы реализации финансовых планов на предстоящую перспективу не имеют под собой качественной научно-обоснованной базы. Это влечет под собой проблему нехватки финансовых ресурсов. В свою очередь финансовая устойчивость местных бюджетов напрямую связана с уровнем децентрализации и увеличением уровня собственных доходов бюджетов. По мнению автора, ситуацию некоторым образом можно изменить увеличением собственных доходов местных бюджетов поселений.


В таблице 1 представлены источники налоговых доходов местных бюджетов в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным Кодексом РФ 1.

В соответствии со ст. 55 Федерального закона № 131-ФЗ к собственным доходам местных бюджетов в настоящее время относятся:


  • средства самообложения граждан;

  • доходы от местных налогов и сборов;

  • доходы от региональных налогов и сборов;

  • доходы от федеральных налогов и сборов;

  • безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней;

  • доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных унитарных предприятий и часть доходов от оказания платных услуг;

  • штрафы, устанавливаемые органами МСУ;

  • добровольные пожертвования; иные поступления.


Таблица 1 – Налоговые доходы местных бюджетов




Наименование

налогового

дохода

Поселения

ст.61 БК РФ

Муниципальные

районы

ст.61.1 БК РФ

Городские

округа

ст.61.2 БК РФ







Норматив, %

Норматив, %

Норматив, %

1.

От местных налогов и сборов

1.1.

Земельный налог


100 %

за земли в границах

поселений

100 %

за межселенные земли

100 %

за земли в границах

городского округа

1.2.

Налог на имущество

физических лиц

100 %

за имущество в границах поселений

100 %

за имущество на межселенных землях

100 %

за имущество в границах

городского округа

2.

От федеральных налогов и сборов

2.1.

Налог на доходы

физических лиц

10

20

30

2.2.

Единый налог на вмененный доход

0

90

90

2.3.

Единый сельхозналог

30

30

60

2.4.

Государственная

пошлина

0

100

100

3.

Доходы от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет муниципального района, поселения, городского округа



По оценке экспертов при существующей системе закрепления доходов между уровнями бюджетной системы свыше 95 % муниципальных образований России являются дотационными. Решение данной проблемы призвано обеспечить укрепление экономической самостоятельности города, стабилизацию процессов формирования и использования его финансовых ресурсов, расширить возможности влияния на социальную сферу местного сообщества, создать условия для долгосрочного планирования параметров его социально-экономического развития.

Изучая основы функционирования системы муниципального управления, важно на первом этапе исследования определить интересы и приоритеты социально-экономической политики государства, с целью определения места задач территориального развития и развития отдельных городов в системе народно-хозяйственного комплекса. Этот подход позволит определить важность, необходимость и условия, которые должны сопровождать процесс создания сбалансированной системы, обеспечивающей развитие местного хозяйства и формирующей систему эффективного муниципального управления муниципальными образованиями.

Трансформация муниципального управления в социально-ориентированное - длительный и сложный процесс, развитию которого уделяется достаточно большое внимание на всех уровнях. Однако до сих пор не найдены механизмы, в первую очередь экономические, позволяющие сочетать решение задач федеральных, региональных и местных властей с защитой интересов жителей как городских, так и сельских поселений.

Одной из главных трудностей создания принципиально иной социальной сферы является неспособность граждан осознать новые реалии, в полной мере использовать возможности, предоставляющиеся развивающимся муниципальным управления 4.

Несмотря на то, что муниципальное пространство в России на протяжении двух последних десятилетий постоянно находится в центре внимания исследователей, его изучению был посвящен ряд серьезных и обстоятельных работ, вопросы стратегического управления муниципальным образованием и планомерного развития производственной сферы в условиях российской экономики на современном этапе исследованы, на наш взгляд, недостаточно.


Поиск же эффективных путей решения проблем социально-экономического развития муниципальных образований сегодня весьма актуален, как и разработка механизмов совершенствования системы экономического управления ими с целью создания в рамках экономики города сбалансированной динамичной социально-экономической среды.

С переходом России к рыночной экономике и развитием местного самоуправления, российские города получили возможность самостоятельно определять стратегию своего развития. Формирование социально-экономической политики и планирование развития города стали не только правом, но и обязанностью городских властей. В 1990-х – начале 2000-х гг. городские власти выбирали самые различные формы планирования экономического развития: программы, планы, пакеты инвестиционных проектов и т. п. Выбор того или иного варианта определялся текущей ситуацией в городе, существующим качеством городского управления, предпочтениями городских руководит состоянием городского сообщества.

Первыми к необходимости осознанного планирования пришли большие города - областные и республиканские центры: Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Саратов, Ярославль, Чебоксары, Калининград, Новосибирск, Хабаровск. Планирование приобретало все большее распространение, к большим городам подключались средние и малые, а к концу 90-х годов среди муниципалитетов уже считалось хорошим тоном иметь стратегию развития, созданную собственными силами или при помощи внешних консультантов.

Вместе с тем, свои первые программы развития города разрабатывали и начинали реализовывать в условиях, когда основные институциональные преобразования на муниципальном уровне еще не состоялись - не была создана правовая и организационная среда местного самоуправления, не запущены экономические механизмы, регулирующие рынки земли, имущества, жилья, не отрегулированы межбюджетные отношения и т.д.

Не удивительно, поэтому, что в большинстве случаев планирование носило краткосрочный характер, а сложнейшая экономическая ситуация, в которой оказались города после 1998 года, нередко определяла «антикризисный» статус городских программ и проектов. В программах, создававшихся позже, в 1999 – 2001 годах, ощущалась потребность в более глубоких, институциональных преобразованиях в условиях наметившегося устойчивого экономического роста.


Переход на двухуровневую систему организации местного самоуправления, в соответствии с Федеральным Законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», естественным образом ставит вопрос о судьбе программ, которые уже приняты в муниципалитетах.

Между тем интерес к работе по стратегическому социально-экономическому развитию в самой муниципальной среде год от года нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе стратегического подхода, участвующих в подготовке комплексных программных документов различного типа.

Десятки российских городов на сегодняшний день живут и развиваются согласно принятым комплексным программам, стратегическим планам, проектам социально-экономического развития. Однако при реализации данных документов в лучшем случае прибегают к контролю выполнения принятых решений и проведения намеченных мероприятий. При этом ни ожидаемый, ни полученный эффект от выполнения программных действий в явном виде никто не оценивает 3. Более того, подобные стратегические механизмы чаще всего, не воспринимаются как инструменты городского развития и эффективность их выполнения минимальны.

Таким образом, совершенствование системы комплексного стратегического социально-экономического развития современного города, свидетельствует о недостаточной теоретической глубине их исследования, что приводит к выбору неэффективных путей, ведет к недоиспользованию всех институционально-экономических возможностей муниципалитета по обеспечению развития своей территории.

Учитывая, что в современных условиях в центр стратегии обновления российского города, как муниципального образования, ставится разработка стратегического плана развития, представляющего собой программу действий на ближайшее десятилетие, и как следствие, создание предпосылок для развития сферы жизнедеятельности населения муниципалитета, к 2004 году 52% городов разработали те или иные документы, в которых описывались долгосрочные перспективы их развития (центры субъектов Федерации - 70%); в 2006 году доля городов, осуществляющих стратегическое планирование, увеличилась до 57%; хотя бы один документ стратегического планирования появился у 29 городских округов (64% от всех городских округов) (рисунок 1).






Рисунок 1 – Степень разработанности планов стратегического развития в городских округах


В то же время доля городов, где подобные планы находятся в стадии разработки или их разработка планируется, в 2004 году составляла 19%, два года спустя - уже 31,3% (таблица 2).


Таблица 2 – Наличие стратегического плана (программы) социально-экономического развития муниципального образования «городской округ»




Статус поселения

Наличие стратегического плана (программы) социально-экономического развития

да

разрабатывается в данный момент

планируется

нет

иное

всего

Городской округ

31

8

2

2

1

44

Городское поселение

18

9

6

3

1

37

Муниципальный район

1

1

-


-

-

2

Всего

50

18

8

5

2

83
Итак, подводя итог анализу, отметим, что базой стабильного улучшения качества жизни может стать лишь эффективная, ориентированная на внешний и внутренний рынок экономика, в которой постоянное повышение производительности труда сопровождается расширением рынков сбыта и возникновением новых продуктов и услуг. Приоритеты здесь определяются в зависимости от реализации сценариев развития города. Общий совокупный сценарий при этом и составляет основу стратегического плана города. Немаловажную роль в стратегическом управлении играет контроль результатов, который должен быть общественным для того, чтобы не только оценить успехи, но и ускорить необходимые решения, а также вносить коррективы, если запланированные действия не дают ожидаемых результатов.

Таким образом, проведение данного анализа позволяет:


  • Объективно оценивать социально-экономическое положение современного российского города, как муниципального образования;

  • Формировать экономически объективные нормативы доходов и расходов бюджета города;

  • Проводить анализ внешней и внутренней среды муниципалитета, разрабатывать сценарии развития и формировать среднесрочную и долгосрочную стратегию развития города;

  • Перестраивать систему управления городом для достижения стратегических ориентиров развития;

  • Использовать стратегические планы, проекты, городские целевые про­граммы развития отраслей экономики в планировании социально-экономического развития муниципального образования.

Безусловно, рассмотрение всей совокупности проблемных вопросов комплексного стратегического социально-экономического развития российского города в рамках данной статьи не представляется возможным. Тем не менее, сформулированные автором ключевые выводы и предложенные на их основе рекомендации для органов управления, могут послужить основой для перспективного развития современного российского города.


_________________________________

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон, 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ //СЗ РФ. – 2003. - № 40. – ст. 3822.

2. Агибалов Ю.В. Экономико-организационные основы местного самоуправления и основные направления их развития: монография / Ю.В. Агибалов. - Воронеж: ВГУ, 2005. - 244 с.

3. Александрова А. Управление программами социального обслуживания и социальной помощи / Под ред. А. Александровой. – М.: Институт экономики города, 2007. – 178 с.

4. Романова Н.А. Программно-целевое планирование, как современный механизм управления социально-экономическим развитием города Магадана // Научный журнал КубГАУ [Электронный ресурс]. – Краснодар: КубГАУ, 2009. – № 02 (46).– Режим доступа: http://ej.kubagro.ru/2009/02/pdf/01.pdf.



Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1